Ein Essay über die Erosion staatlicher Gesetzgebungskompetenz

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Gesetze entstehen nicht aus politischer Stimmung, nicht aus Koalitionsarithmetik und nicht aus medialen Erregungskurven. Sie entstehen aus einem Handwerk, das früher selbstverständlich war und heute kaum noch existiert: der Kunst, komplexe Wirklichkeit in klare, vollziehbare Regeln zu übersetzen. Diese Kunst hatte einen Namen: Gesetzgebungslehre. Sie war ein eigenes Fach, ein eigener Denkstil, ein eigener Kanon. Ich habe sie noch studiert, in Vorlesungen und Seminaren, flankiert von einer Literatur, die heute in den meisten juristischen Curricula nicht einmal mehr erwähnt wird. Die großen alten Rechtslehrer schrieben darüber mit einer Selbstverständlichkeit, die aus heutiger Sicht fast exotisch wirkt: Wie definiert man ein Problem? Wie baut man eine Norm? Wie sichert man Bestimmtheit, Verhältnismäßigkeit, Systematik? Wie verhindert man, dass ein Gesetz sich selbst widerspricht?

Diese Fragen sind nicht akademisch. Sie sind die Grundlage staatlicher Funktionsfähigkeit. Und genau diese Grundlage erodiert.

Denn Gesetzgebung beginnt mit einer einfachen Frage: Welches Problem existiert tatsächlich – und was ist seine Ursache? Heute beginnt sie mit Koalitionslogik, mit medialen Reflexen, mit symbolischen Gesten. Das Ergebnis sind Gesetze, die nicht Probleme lösen, sondern Probleme erzeugen, die sie anschließend mit Bürokratie zu kompensieren versuchen. Das neue Heizungsgesetz ist ein Musterbeispiel: Es erlaubt fossile Heizungen, verteuert sie gleichzeitig, schützt Mieter vor den Folgen und erzeugt damit eine Bürokratie, die selbst der Normenkontrollrat – eine Institution, die sonst nur in Fußnoten existiert – als „handwerklich schwach“ und „praxisfern“ bezeichnet. Wenn der Normenkontrollrat öffentlich Alarm schlägt, ist ein Gesetz nicht nur schlecht, sondern strukturell unvollziehbar.

Der Grund liegt tiefer. Die deutsche Ministerialverwaltung hat personell zugelegt, aber fachlich verloren. Die klassischen Wissensträger – jene, die wussten, wie man Normen baut – sind in Rente, in Beratungsfirmen oder schlicht nicht ersetzt worden. Die Verwaltung ist nicht zu klein, sie ist zu leer: zu wenig Erfahrung, zu wenig Kontinuität, zu wenig institutionelles Gedächtnis. Die Gesetzgebungslehre ist aus den Universitäten verschwunden, und mit ihr das Bewusstsein, dass Normsetzung ein präzises Handwerk ist. Das Ergebnis: Gesetze werden von zu wenigen Menschen gemacht, mit zu wenig Erfahrung, unter zu großem Druck. Die elektronische Patiententriage ist ein Paradefall: Ein Jahr Vorgabe für ein System, das medizinische, technische, datenschutzrechtliche und haftungsrechtliche Komplexität vereint. Das ist nicht ambitioniert. Das ist unmöglich.

Ein Gesetz muss klar, vorhersehbar, widerspruchsfrei und vollziehbar sein. Das ist keine akademische Forderung, sondern Verfassungsrecht. Das Öko‑Öl‑Stufenmodell im Heizungsgesetz ist das Gegenteil: unklare Parameter, unklare Berechnungsgrundlagen, unklare Rechtsfolgen. Ein Gesetz, dessen Wirkungen nicht prognostizierbar sind, ist verfassungsrechtlich angreifbar. Dass man darüber überhaupt diskutieren muss, zeigt, wie weit die Erosion fortgeschritten ist.

In der politischen Phase wird ein Gesetz dann endgültig zerstört: verwässert, zerredet, mit Ausnahmen überladen, mit Symbolik aufgeladen, mit widersprüchlichen Zielen überfrachtet. Warkens GKV‑Reform ist ein Musterfall: Sie will sparen, ohne Leistungen zu kürzen, ohne Strukturen zu ändern, ohne Prioritäten zu setzen. Das kann nicht funktionieren. Es ist politische Alchemie: Man versucht, aus Widersprüchen Gesetz zu machen.

Und schließlich der Vollzug – die vergessene Dimension. Ein Gesetz ist nur so gut wie seine Umsetzbarkeit. Heute wird Vollzug kaum noch mitgedacht. Das sieht man bei der ePA, bei der elektronischen Triage, bei der GKV‑Reform, beim Heizungsgesetz. Der Staat schreibt Regeln, die er selbst nicht vollziehen kann. Das ist nicht nur ineffizient. Es ist rechtsstaatlich gefährlich. Vom vorgeblichen oder tatsächlichen Verfassen von Gesetzen durch Externe wollen wir hier gar nicht reden.

Was wir erleben, ist nicht Ideologie, nicht konservative Engführung, nicht Aktivismus. Es ist strukturelle Inkompetenz, strukturell erzeugt durch entkernte Ministerien, überforderte Politik, fehlende Fachlichkeit, symbolische Gesetzgebung und Koalitionen ohne gemeinsame Sprache. Der Staat verliert die Fähigkeit, funktionale Normen zu produzieren. Die Krise der Gesetzgebung ist die Krise des Staates selbst.

Gesetzgebung ist die unsichtbare Infrastruktur der Republik. Wenn sie brüchig wird, bricht alles andere mit. Und genau deshalb sind das Heizungsgesetz, die GKV‑Reform und die elektronische Triage nicht nur schlechte Politik. Sie sind Symptome einer Erosion, die man ernst nehmen muss – und die man nur beheben kann, wenn man sich an etwas erinnert, das früher selbstverständlich war: dass Gesetzgebung ein Handwerk ist. Und dass man es lernen muss.